Análisis Sentencia TC-0788-24 Sobre las Candidaturas Independientes y Anteproyecto de Ley que busca contrarrestar sus efectos.
Parte I de II
Por Carlos Manuel Mesa
El creador de la pirámide constitucional y de los tribunales constitucionales, Hans Kelsen sostenía que “Cuando el legislador autoriza al juez a evaluar, con ciertos límites, intereses contrastantes entre ellos, le atribuye un poder de creación del derecho, entonces un poder que otorga a la función judicial el mismo carácter “político” que -aunque en medida mayor- tiene la legislación”. (Kelsen H. “Chi dev´essere il custode della Costituzione, cit. p. 242). Kelsen plantea en esa obra además que “Ha creado un modelo coherente y “puro”, como tal destinado a ser integrado, corregido e incluso desmentido por la historia, que ha transformado a los Tribunales Constitucionales de “custodios de la Constitución” en “actores” del proceso de decisión política; de participantes en este proceso en el marco de la división de poderes en protagonistas (en el sentido etimológico de la palabra), incluso en contra del equilibrio entre ellos”.
Es decir, en mi opinión el propio creador de los Tribunales Constitucionales como lo conocemos hoy día, estaba consciente de que ese poder otorgado por el propio legislador a los jueces constitucionales podría romper con el principio de separación de poderes, es decir, el mismo creador del TC no estaba de acuerdo del todo con las sentencias manipulativas, la sentencia TC-0788-24 sobre candidaturas independientes es una sentencia manipulativa, normativa, sustitutiva, aditiva o sumatoria, sustractiva, mixta (también tiene un carácter exhortativo).
Debo de reconocer que la primera vez que escuché sobre las candidaturas independientes, ocurrió a principios del mes de marzo del año 2020 cuando el colega José Cristopher Ramírez nos comunicó que la JCE le había rechazado mediante la Resolución 023-2020 su candidatura independiente, también le rechazó el reconocimiento de la organización política en formación “Partido Visión Nación (PVN)”, posteriormente la JCE volvió a rechazar dicha candidatura independiente durante su segundo intento de participar de cara a las elecciones del año 2024, y en esta ocasión lo acompañé en la instrumentación de dos recursos uno de reconsideración ante la propia JCE y otro contencioso administrativo ante el TSA dando lugar al Expediente Numero 2023-0119350, el cual hasta la fecha se encuentra en sede jurisdiccional pendiente de fallo. Luego me enteré de la Sentencia del TC gracias al Licenciado Mario Diaz, quien resultaría ser el Primer Candidato Independiente en pronunciar públicamente sus aspiraciones de cara al proceso electoral del año 2028.
Síntesis de la Sentencia. Aspectos Positivos. Aplicación del Test de Razonabilidad conforme el criterio del 74.2 de la Norma Suprema y los precedentes TC/0044/12 y TC/0230/14.
La controversial y trascendental Sentencia TC0788/24, del 13 de diciembre del 2024, mediante la cual se le otorga la posibilidad de que un ciudadano que no pertenece a ninguna organización política aspire a un cargo de elección popular, eximiendo de los excesivos formalismos para su presentación, en palabras llanas le ha quitado el monopolio que tenían los partidos políticos y ha abierto la posibilidad de que una persona aspire a un cargo de elección popular sin necesidad de pertenecer a ninguna agrupación política ampliando así los derechos de ciudadanía, sin embargo para hacerlo ha tenido que realizar un exhaustivo análisis sistemático de la evolución histórica de la figura jurídica de las Candidaturas Independientes desde que fue creada dicha figura el año 1926, mediante la Ley 386, resaltando que fue la única ley que tenía un carácter de independencia total, indicando que en los demás casos siempre han estado subordinadas a las organizaciones políticas.
Ratio Decidendi o Razón de la Decisión
El TC sostiene además que los artículos cuestionados de la Ley 20-23 imponen cargas desproporcionadas y restrictivas para presentar candidaturas independientes, lo que contraviene la esencia de ese término, ya que deben ser una modalidad alternativa de participación directa en el sistema democrático de la nación, a pesar de ser una sentencia manipulativa aditiva, establece que al Poder Legislativo le compete regular las candidaturas independientes en un sentido compatible con lo decidido por el Tribunal Constitucional, y sostiene que a la JCE tiene la potestad reglamentaria respecto a dichas candidaturas independientes.
Todo lo anterior lo hizo realizando el Test de razonabilidad conforme la configuración de los precedentes TC/0044/12 y TC/0230/14); el TC estableció que “al someter las normas cuestionadas al primer criterio del test de razonabilidad, que evalúa el fin buscado por la medida, este tribunal concluye que la norma impugnada no lo sopera. Esto se debe a que, aunque los artículos están enmarcados bajo el título de “candidaturas independientes”, su contenido impone cargas desproporcionadas y restrictivas para presentar este tipo de candidaturas. En efeto, se condiciona la posibilidad de participar a la creación de una organización política, lo que demuestra una desconexión entre el título y el contenido de los artículos. Así, aunque la legislación contempla esta figura, su implementación resulta extremadamente difícil y contraria a la esencia misma de las candidaturas independientes. En segundo plano, al analizar el medio empleado y la relación entre este y el fin buscado, este tribunal concluye que tampoco se cumplen los criterios establecidos. Como se ha señalado, el mecanismo previsto para la presentación de candidaturas independientes requiere la creación de agrupaciones políticas accidentales, estructuradas de manera similar a los partidos políticos tradicionales. Esto desnaturaliza la figura de las candidaturas independientes y limita su accesibilidad para quienes deseen optar por esta vía”. (Página 116 Sentencia 0788-24).
El TC sostiene además que “Respecto a la relación entre el medio -candidaturas independientes- y el fin perseguido- fomentar el pluralismo político y ofrecer opciones más sencillas para acceder a cargos de elección popular-, tampoco se verifica. En lugar de crear una figura genuinamente independiente, la legislación introduce una nueva categoría de organización política, las accidentales, que termina siendo indistinguible en esencia de las estructuras partidarias tradicionales. En efecto, si se trata de distinguir entre candidaturas independientes y las candidaturas por medio de partidos y agrupaciones políticas, la legislación no logra ese cometido al someter las candidaturas independientes a las mismas condiciones que los partidos y agrupaciones, convirtiéndose -de facto- en una candidatura partidaria tradicional”. Finalmente el TC sostiene que: “Además, la Constitución, en particular su artículo 216, no monopoliza en manos de los partidos políticos la presentación de toda candidatura a puestos de elección nacional, ni que debe realizarse a través de aquellos. No solo fue una protección suficiente para las candidaturas independientes, por igual una regulación excesiva que frustra la eficacia de este tipo de candidaturas”. (Páginas 116-117).
Dictum o Dispositivo de la Sentencia
Reconozco que he visto mucha desinformación en torno al tema, de hecho he observado como personas de medios de comunicación han publicado artículos a favor de la decisión, luego se han retractado, lo que llama poderosamente a preocupación, hasta el punto de atribuirle cosas al TC que se corresponden con lo sucedido, por lo que vamos a transcribir de forma íntegra las modificaciones introducidas a los artículos 156 y 157 de la Ley 20-23 para poder dar un análisis objetivo crítico.
Al declarar admisible la Acción Directa de Inconstitucionalidad, y declarar no conformes con la Constitución los artículos 156 y 157 de la Ley 20-23, en los ordinales primero y segundo de la decisión, mientras que el ordinal tercero establece lo siguiente: TERCERO: DECLARAR que la interpretación de las citadas normas, de conformidad con los argumentos expuestos en el cuerpo de esta decisión, dará lugar a la siguiente redacción:
Artículo 156.- Declaración. Podrán ser propuestas candidaturas independientes de carácter nacional, provincial, municipal o en el Distrito Nacional, que surjan a través de agrupaciones cívicas o sociales de ciudadanos surgidas en ocasión a los procesos electorales. Estas agrupaciones cívicas o sociales serán de naturaleza espontánea y sin ningún requisito previo de inscripción. Con lo anterior queda claro que el TC amplió el texto, ya que el anterior sólo expresaba lo siguiente: Artículo 156.- Declaración. Podrán ser propuestas candidaturas independientes de carácter nacional, provincial, municipal o en el Distrito Nacional, que surjan a través de agrupaciones políticas en cada elección, creando las denominadas “agrupaciones cívicas o sociales”. (Las negritas y el subrayado es nuestro).
Párrafo I.- Las citadas agrupaciones cívicas o sociales que propongan sustentar las candidaturas independientes de carácter nacional, provincial, municipal o en el Distrito Nacional, deberán declararlo previamente a la Junta Central Electoral, cuando menos setenta y cinco (75) días antes de cada elección. (Los setenta y cinco días ya estaban en la Ley el TC sólo agrego las palabras citadas agrupaciones cívicas o sociales, sin embargo he leído a personas que le atribuyen los 75 días a los jueces del TC).
Es decir, el TC anuló el párrafo II del art. 156 que establecía lo siguiente: Párrafo II.- Para sustentar candidaturas independientes, provinciales, municipales o en el Distrito Nacional, las agrupaciones políticas deberán estar constituidas de conformidad con la Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos.
Artículo 157.- Requisitos candidaturas independientes. Para sustentar candidatura independiente para la Presidencia de la República, se requiere presentar ante la Junta Central Electoral, una organización directiva y un programa de gobierno definido para el período en que hayan de presentarse. (En esta parte el TC cambió la palabra “cuadros directivos que utilizan los Partidos Políticos” por una “organización directiva”).
Párrafo I.- Las candidaturas para los cargos de senadores y diputados al Congreso Nacional deberán ser sustentadas por las señaladas agrupaciones cívicas y sociales, pero limitada a la demarcación electoral respectiva. (Es decir, cambio las palabras “la misma organización de cuadros directivos fijos para los partidos, agrupaciones o movimientos políticos”).
Párrafo II.- Las candidaturas para cargos de elección popular en los municipios deberán presentar a la Junta Central Electoral una organización municipal completa y un programa a cumplir durante el período a que aspiren los candidatos. (El párrafo II fue dejado intacto por el Tribunal).
Párrafo III.- Serán aplicables a las candidaturas independientes señaladas en este artículo, las disposiciones que establece esta ley y la ley de partidos agrupaciones y movimientos políticos, en lo que se refiere a los requisitos de porcentajes del padrón electoral aplicable a los partidos, agrupaciones o movimientos políticos. Este párrafo fue sustituido prácticamente completo, ya que el anterior decía: Párrafo III.- Serán aplicables a las candidaturas independientes y a las organizaciones que las sustenten, las demás disposiciones que establece esta ley, en lo que se refiere a los partidos, agrupaciones o movimientos políticos y a las candidaturas sustentadas por estos, con las adaptaciones a que hubiere lugar y de acuerdo con las disposiciones de la Junta Central Electoral. Es decir, el TC lo que indica es que las candidaturas independientes deberán cumplir con el requisito del 2% establecido en el art. 15.6 de la Ley 33-18.
Procuraduría General de la República motivó su dictamen en forma favorable al accionante mientras que la Cámara de Diputados dejó a la soberana apreciación de los jueces del TC.
Debo resaltar que me llamó poderosamente la atención la intervención de la Procuraduría General de la República, órgano que motivó su dictamen en sentido favorable a dicha Acción de Inconstitucionalidad al sostener “Las disposiciones normativas de los artículos 156 y 157 de la Ley 20-23 se traducen en una contrariedad con los artículos 2, 7, 8 y 47.4 de la Constitución dominicana, puesto que a partir de esta regulación existe la imposibilidad de que pueda materializarse un ejercicio de los espacios democráticos participativos que prevé la Constitución para el ejercicio de los derechos políticos de los dominicanos que no se interesan por integrar una organización política y que prefieren optar por las candidaturas independientes, lo cual se manifiesta como una libertad política dentro del marco del Estado de Derecho”.
Finalmente la PGR citando a la Corte IDH sostuvo que: “No existe disposición en la Convención Americana que permita sostener que los ciudadanos solo pueden ejercer el derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo a través de un partido político. No se desconoce la importancia que revisten los partidos políticos como formas de asociación esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia, pero se reconoce que hay otras formas a través de las cuales se impulsan candidaturas para cargos de elección popular con miras a la realización de fines comunes, cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participación política de grupos específicos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos especiales, cuya legitimidad ha sido reconocida e incluso se halla sujeta a la protección explícita del Estado. Incluso, la Carta Democrática Interamericana señala que para la democracia es prioritario “el fortalecimiento de los partidos y de otras organizaciones políticas”. (Corte IDH, Caso Yatama vs Nicaragua, sentencia del 23 de junio de 2005 -excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, párr. 215). Es decir, conforme el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y conforme a este precedente, el derecho a la participación política es considerado un derecho humano, y todo parece indicar que nuestro TC ha asumido ese mismo criterio de la Corte a pesar del conflicto de la no vinculatoriedad con las decisiones de este órgano internacional y la República Dominicana por la informalidad con el instrumento de aceptación.
Autor: Carlos Manuel Mesa
Abogado Constitucionalista, Articulista Jurídico de Opinión
Este artículo continua en una segunda parte…